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必須徹底拋棄地方政府GDP競爭
來源: 作者:宋曉梧 發布時間:2018年01月05日 11:24
 作者:宋曉梧 2018年01月05日 11:24

  我國目前的產能過剩大致可以分為三種類型:

  一是投資消費失衡型產能過剩。我國投資消費比例長期嚴重失衡,投資形成的產能在國內不能充分發揮作用,曾依靠大量出口保證生產的再循環。美國次貸危機和歐洲債務危機相繼爆發后,出口受挫,國內消費不足導致的產能過剩隨即凸顯出來。

  這種類型的產能過剩不是產業結構或行業結構調整所能根本解決的,為了短期GDP增長再盲目加大投資力度更是“飲鴆止渴”。它表明經濟社會發展出現了深層次全局性問題。解決這類產能過剩的著眼點應放在調整收入分配結構方面,側重提高勞動所得比重,提高居民收入尤其是中低收入者比重,縮小收入分配差距,同時嚴格控制各地大量重復建設投資。中央政府應避免在經濟換擋期再度出手金融財政等強刺激投資的政策。

  二是經濟發展階段型產能過剩。在一個國家的經濟高速增長階段,特別是大規模基礎建設階段,需要大量的鋼鐵水泥等產業支撐,大規模基礎建設基本完成,在高峰期形成的這些行業產能就明顯過剩了。美國、日本、韓國等發達國家都經歷過這樣的發展階段。現在中國經濟經過20多年的高速增長,已經處在中速換檔期,未來還會進一步減速,在高速發展階段形成的一些行業產能出現過剩是必然的。需要指出的是,這種經濟發展階段性產能過剩并非一些學者所說的一般性的周期性產能過剩,即由于受到經濟周期波動的影響,正常規模投資形成的生產能力在經濟衰退期表現為暫時的過剩,當經濟周期再次處于上升期,這類產能將自然被釋放。歐美日等發達國家的鋼鐵、水泥等行業的變動情況表明,當大規模基本建設達到一定程度后,這些行業的總產量不僅不再增長,甚至大幅度下降。換個角度也可以說,經濟的再度增長,不能依然立足原有的產業結構,而需要建立在深度的結構調整之上。

  解決這種類型的產能過剩,完全靠市場自行調節需要很長周期,還可能出現局部甚至全局性的嚴重失業,何況各地不少企業就是當地政府以各類優惠政策支持建立的,因此政府有責任在財政、金融、產業政策、社會政策方面給予一定的支持引導。

  三是資源環境約束型產能過剩。當一國或一地整體資源環境不能支持某些行業現有產能發展時,會出現這類產能過剩。我國大氣污染、水質污染、土地污染都到了十分嚴重的程度。這類產能過剩,也是發達國家經歷過的,倫敦的霧霾、日本的水俁病就是典型案例。我們在上世紀80年代曾明確宣布,中國絕對不走一些發達國家先污染后治理的老路。遺憾的是,30年后不得不承認,在這方面,我們不僅重蹈覆轍,一些方面更為甚之。

  解決這類產能過剩,關鍵是提高環保準入標準。現在需要較大幅度提高環保準入標準,包括單位能源消耗,單位碳、二氧化硫等污染物的排放等。標準一經公布,不分國有民營,企業一律平等競爭,政府加強監管,那些無法達到標準的企業將自動退出。至于地區排放總量是否仍然上升,最終還是在于環保準入標準的設定是否嚴格。如果環保準入標準門檻低,又按照某一排放總量下達壓縮產能的行政指標,如何落實到企業將十分困難,也很難做到公平公正,還給行政自由裁量權留下過大的空間。此外,西部一些環境還比較好的地區,提出可以把東部環境難以承載的重化工業項目轉移過去,對此應十分慎重。西部決不能再走先污染后治理的老路了。

  以上三種類型的產能過剩在實際經濟活動中是交織在一起的,但通過分析、分類,有利于我們采取有效的政策組合,統籌治標與治本逐步加以解決。

  我認為,政府與市場的關系沒有理順,尤其是地方政府的GDP競爭,大大加劇了上述三種類型的產能過剩,是去產能研究中必須高度重視的問題。

  地方政府的GDP競爭曾經極大地調動了地方政府的積極性,為中國經濟高速發展做出了歷史性的貢獻。但這一模式也極大地扭曲了市場配置機制,付出了過高的資源、環境成本,同時壓低了勞動力成本,降低了國民福利,還提供了巨大的權錢交易空間,造成制度性嚴重腐敗,弊早已遠遠大于利,到了必須徹底拋棄的時候了。針對中國當前的實際情況,關于去產能的各類政策建議中,如果不理順政府與市場的關系,不堅決摒棄地方政府GDP競爭,談不上對癥下藥,是治標不治本。

  第一,應盡快取消地方的GDP、投資等規劃指標,以利于保證全國政令統一、市場統一。同時加快勞動力、土地、資金等要素配置的市場化進程,打破行政性分割,特別是“諸侯經濟”分割對要素市場配置的阻礙。國際經驗也表明,政府建立面向全民的均等化的基本公共服務和基本公共設施,是在發展過程中縮小地區居民收入差距的普遍做法。

  第二,要警惕過多的國家級區域規劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財稅、土地、外貿等優惠政策,結果反而在一定程度上割裂了全國統一的社會主義市場經濟體系,形成地方政府主導的“諸侯經濟”和地方政府公司化傾向,最終加大了各地協調發展的難度。

  第三,合理劃分基本公共服務方面中央與地方的財權事權。就全國看,包括義務教育、公共衛生、基本社會保障在內的許多基本公共服務項目,仍存在地區間二次分配擴大一次分配差距的逆向轉移問題。

  按照十八屆三中全會決定精神,考慮到基本公共服務均等化是針對全國而言,建議中央政府在教育、醫療、社會保障等基本功公共服務方面,擔負更主要的支出責任。一是明確界定基本公共服務的范圍,并隨同經濟社會發展水平提高而相應調整。二是明確全國實施基本公共服務均等化的標準,由中央政府平衡各地基本公共服務的投入水平,并建立科學的評價指標體系,在十三五時期堅決扭轉地區間基本公共服務投入擴大一次分配差距的逆向轉移趨勢,再經過5至10年的努力,力爭初步達到基本公共服務主要項目全國均等化的目標。三是明確劃分各級政府提供基本公共服務的權責,保證責任歸屬清晰、合理。四是完善財稅制度,合理調整政府間財權配置,擴大地方稅收來源,并且按照基本公共服務均等化的要求,完善財政轉移支付制度。五是鼓勵發達地區吸納欠發達地區的人口,促其融入當地社區,成為穩定的遷徙者。中央和地方政府應以常住人口、而不是戶籍人口為基數來制定基本公共服務的發展政策和發展目標。中央政府在財政轉移支付等各項政策上,對主動吸納外來人口的地區給予適當鼓勵。

  第四,地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施,加強對本地經濟社會事務的統籌協調,側重提供良好的經濟社會發展環境,提供基本公共服務,維護市場公正,公平競爭秩序和社會安定。

  第五,中央政府放權后,地方政府如果不管那些“不該管、管不了、管不好”的事,上千萬個企業及社會各個不同利益主體又沒有形成有效的自律維權與相互協調機制,社會就難以穩定。不僅如此,長期以來地方政府為了GDP競爭,還把各類行政單位和社會組織都變成變相的經濟組織,讓他們去落實投資指標、招商引資指標,實際形成了地方政府直接配置資源的特殊體制。這一體制的形成,有地方GDP競爭的壓力,有中央與地方財權事權劃分不當的原因,更是受到社會組織發育嚴重滯后的制約。

  扭轉地方政府公司化傾向,抑制地方政府的GDP競爭,絕不是把所有權力再次高度集中到中央,而是要清晰界定政府尤其是地方政府與市場的界限。中央政府和地方政府都不應做市場、企業、社會組織、中介機構可以做的事,地方政府更不應再充當資源配置的主體。要借鑒發達市場經濟國家行業協會、商會在去產能過程中的積極作用,以及這些協會、商會在制定行業準入標準,進行行業自律方面的經驗,結合我國經濟社會實際,進一步培育和發展社會組織,使之成為社會主義市場經濟體制的重要組成部分,并為政府,尤其是地方政府簡政放權、轉變職能構建前提條件。

  (作者系中國經濟改革研究基金會理事長)

【編輯:向文聰】
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